十五五展望｜王振耀：銀發(fā)經(jīng)濟需要普惠型重度失能老年人護理制度的托底

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國社會對社會福利政策還相當(dāng)陌生，這是規(guī)劃“十五五”社會政策的最大障礙，也是發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的最大障礙！

突出表現(xiàn)在哪里？就是全社會的理念整體上還停留于社會救助階段，用社會救助的辦法來處理社會福利政策。

從全球發(fā)展趨勢看，社會政策經(jīng)歷了三個階段，第一個階段是社會救助，第二個階段是社會福利，第三個階段是社會服務(wù)。歐洲與日本自七十年代后逐漸進(jìn)入社會服務(wù)階段，社會經(jīng)濟的態(tài)勢日益明顯。

我國因為經(jīng)歷過計劃經(jīng)濟型的社會政策，以后又經(jīng)歷全面市場化的社會政策，現(xiàn)在自然是三個階段交叉，整體上大家還是習(xí)慣用社會救助型或者市場化的理念來處理社會福利和社會服務(wù)政策。可以說，社會救助如同一道光，普照于所有的社會政策！

其最為突出的特征就是，所有的社會政策，往往加上“經(jīng)濟困難人口”，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域尤其突出。這一定義的基本邏輯就是，政府只負(fù)責(zé)對經(jīng)濟困難人口即低保對象等進(jìn)行救助，如果不是低保對象或者特困人員，就依靠市場讓他們自行解決！

這樣的理念，最為突出的影響就是銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展。從不少發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，銀發(fā)經(jīng)濟客觀上就是社會服務(wù)經(jīng)濟。它特別需要社會救助和社會福利制度兩大體系的支撐。在德國和日本，表現(xiàn)得尤其明顯。因為這兩個國家都是建立起了護理保險制度，同時伴隨有多項的社會政策支持。比如，為什么他們的民辦養(yǎng)老機構(gòu)能夠得到健康發(fā)展？關(guān)鍵是舉辦養(yǎng)老機構(gòu)能夠得到特別優(yōu)惠的貸款，全日本幾百所養(yǎng)老護理員（介護士）的培訓(xùn)機構(gòu)都能獲得政府資助，老年人的康輔器具，都能夠得到政府不同程度的支持。最為關(guān)鍵的是，老年人如果重度失能住進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)，在護理保險支持下，個人支付的費用只有10%；相應(yīng)的配套政策則是，大病個人自付的封頂線為八萬日元（約合人民幣六千元）。當(dāng)然，高端的養(yǎng)老機構(gòu)也有，如倍樂生，那是要自付較多的費用。

比較我國的養(yǎng)老護理政策，大家更多地是在老年人的吃飯問題上著力，并且著重于低保和特困對象?？匆幌仑斦Y金的投入結(jié)構(gòu)就容易明白，據(jù)民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2024年，全國城鄉(xiāng)低保資金支出為2001.2億元，特困人員供養(yǎng)資金支出為596億元，而養(yǎng)老服務(wù)資金支出則為253.2億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生活保障的資金。這對于銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展十分不利。

也許有人疑問：非低保對象，往往是既有房子，也有存款，為什么不愿意投入自身的高端養(yǎng)老生活呢？

這正是困于社會救助難以自拔理念的關(guān)鍵！其實，現(xiàn)代國家的發(fā)展證明，如果缺乏對所有失能老年人的制度性護理保障，就會造成人人恐慌于未來的失能擔(dān)憂；從各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，老年人口只有2%左右可能會重度失能，但另外98%左右的人員也心存畏懼，不敢花費。

現(xiàn)實也表明，絕大多數(shù)的中等收入家庭，甚至包括相當(dāng)富裕的家庭和高級別的公職人員，出現(xiàn)重度失能之后，大家都沒有足夠的力量來應(yīng)對因而陷入困境。

這，就是社會救助一定要向社會福利和社會服務(wù)發(fā)展的根本原因所在！

更為尷尬的現(xiàn)象是，一個地方強調(diào)對所有70歲以上老年人發(fā)放高齡津貼要不斷增長，結(jié)果隨著人數(shù)增加年度支出多達(dá)上億元以上，而真正需要護理的失能老年人，資金需要僅為2000萬元左右，但因為制度失衡，失能人員只能依靠自己家庭。

令人欣慰的是，2025年7月，民政部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實施向中度以上失能老年人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)消費補貼項目的通知》，試點已經(jīng)在幾個省和個別城市展開。希望這一政策能夠在“十五五”期間得到盡快普及，以為銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展提供關(guān)鍵支持！

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責(zé)編：李靜張棟

作者：王振耀

文章來源：中國公益研究院