十五五展望｜王振耀：現(xiàn)行社會政策的基本邏輯需要反思

規(guī)劃“十五五”的社會政策，十分有必要反思現(xiàn)行政策的基本邏輯和總體框架，以便于進行總體性的把握和調(diào)整。

應當看到，現(xiàn)行的社會政策，既不是上個世紀五十年代中期逐步確立起來的計劃經(jīng)濟模式，也不是歐洲的高福利模式，更不是美國的社會保障模式。但在一定程度上，則可以說，也都有這三類模式的某些要素。

這里的主要原因在于，我國的社會政策，客觀上經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展。

第一個階段，曾經(jīng)全面學習蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制，盡管經(jīng)濟發(fā)展水平相當?shù)?，但教育免費、醫(yī)療免費、住房由國家分配。這個時期，實行廣泛的單位所有制，每個人都屬于“單位人”；單位建立起幼兒園和托兒所，也是基本免費；鰥寡孤獨，則由政府辦的各類社會福利機構(gòu)養(yǎng)護，同時又建立起農(nóng)村的五保戶制度，自然災害救助制度等。當然，由于生產(chǎn)力相當落后，廣大農(nóng)村人口解決不了溫飽問題。

隨著農(nóng)村包產(chǎn)到戶和城市國有企業(yè)改革，新的社會政策開始探索。于是進入第二個階段，上個世紀九十年代中期前后，教育、醫(yī)療、住房開始市場化改革。當時的理念是“單位不能辦社會”，政策的導向是效率優(yōu)先、兼顧公平。各類單位辦的幼兒園、托兒所幾乎全部轉(zhuǎn)制為民辦甚至關(guān)閉。即使國有企業(yè)三千萬左右的下崗職工，也希望主要通過再就業(yè)的培訓進入市場來消化。

這一政策的積極效果是顯而易見的。尤其是我國加入世貿(mào)組織之后，伴隨著多個領(lǐng)域的系統(tǒng)改革，經(jīng)濟發(fā)展的成就舉世矚目，在十多年之中，就成為世界第二大經(jīng)濟體。

但是，也要看到，教育、醫(yī)療、住房的市場化改革不到十年，相應的社會矛盾迅速凸顯。最為直接的挑戰(zhàn)就是，國有企業(yè)的幾千萬下崗職工通過每年上百億元的財政投入再就業(yè)培訓進入市場的渠道不暢，基本生活面臨困難。于是社會政策進入第三階段，政府開始逐步承擔起居民基本生活的保障責任。

社會政策的調(diào)整從最低生活保障制度的建立開始。2001年底，全國民政系統(tǒng)迅速行動，在半年左右的時間內(nèi)將2300萬以上，以下崗職工為主體的城鎮(zhèn)生活困難人口全部納入低保從而實現(xiàn)應保盡保，多項矛盾迅速得到化解；2002年中央財政在城市低保的投入為46億元。這一行動，客觀上開啟了社會政策的新階段。自那以后，新農(nóng)合、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、五保制度、自然災害救助制度、九年義務(wù)教育制度、高齡津貼制度、孤兒基本生活保障制度、新農(nóng)保與多項社會保險制度、農(nóng)村危房改造制度、經(jīng)濟適用房制度、殘疾人兩項補貼制度等，在十多年內(nèi)全面確立。所有這些，相當大程度實際是對教育、醫(yī)療、住房全面市場化改革的調(diào)整。

這樣的歷史邏輯，客觀上也反映出最為基本的社會邏輯，那就是，從中國社會各類困難群眾的緊迫需要出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，來建立起中國式的社會政策框架。

在充分肯定中國式社會政策成就的同時，也要看到，教育、醫(yī)療、住房的市場化改革邏輯還有很強的影響力，多項社會政策建立于經(jīng)濟水平只有人均GDP1000多美元的基礎(chǔ)之上，標準普遍偏低，惠及的群體更多地是經(jīng)濟困難人口，普惠型的福利如殘疾人的兩項補貼、高齡津貼等許多地方每人每月只有幾十元錢。更為突出的矛盾在于，全社會已經(jīng)養(yǎng)成一種慣性思維：不是經(jīng)濟困難人口，就不能施予援助。甚至慈善關(guān)愛，也要徹查關(guān)愛對象的經(jīng)濟收入。有的地方，甚至將經(jīng)濟困難人口的核查行為納入到政紀國法之中，如果核查困難人口收入稍微不準，有關(guān)人員就會受到政紀處分，而漏掉的保障對象，則無人追究責任。寧可漏保，不可錯保！這種現(xiàn)象，其實是社會政策管理的“內(nèi)卷”，需要特別警惕！

現(xiàn)在，隨著人均一萬美元GDP的水平達到多年，當前社會政策日益呈現(xiàn)出發(fā)展型的特質(zhì)，“十五五”的規(guī)劃，顯然就需要進行調(diào)整。對過去社會政策市場化改革形成的慣性，確實需要深入反思！

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責編：李靜張棟

作者：王振耀

文章來源：中國公益研究院