民生觀察 | 居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的進展和趨勢

當前，居家養(yǎng)老是我國老年人的主要養(yǎng)老方式。在我國2.97億老年人中，218萬老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)，占老年人口的比例不足1%，這意味著99%的老年人以居家和社區(qū)養(yǎng)老為主，“9073”“9064”的養(yǎng)老格局逐步發(fā)展為“991”。根據(jù)部分地區(qū)2%的重度失能率推算，全國約有584萬失能老年人。目前養(yǎng)老機構(gòu)在院的失能老年人54.6萬，可以看到，絕大部分失能老年人居家社區(qū)養(yǎng)老。近年來，我國居家社區(qū)養(yǎng)老規(guī)劃、政策、標準不斷完善，實踐探索創(chuàng)新持續(xù)不斷。居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設取得積極進展并呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢。

一、政策指引+資金投入+中央地方協(xié)同，探索居家社區(qū)養(yǎng)老模式，提升基本養(yǎng)老服務能力

2016年以來，國家高度重視居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展，加快建設居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系?！笆濉逼陂g，中央財政連續(xù)5年支持開展五批全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點，先后在203個市（區(qū)、州）投入近50億元推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務改革，打造區(qū)域特色居家社區(qū)養(yǎng)老模式。經(jīng)過試點探索與經(jīng)驗總結(jié)，全國遴選出51個優(yōu)秀案例?！笆奈濉币詠?，中央專項彩票公益金先后支持三批134個地區(qū)開展居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動，投入33億元，第二批居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動已啟動成果驗收工作。整體來看，中央、各地民政部門更加重視提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務水平，財政投入穩(wěn)定增長，助餐、居家社區(qū)互助養(yǎng)老、居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務等成為關注焦點，公益慈善資源參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務呈現(xiàn)新趨勢，多樣化居家社區(qū)養(yǎng)老服務模式探索更加高效。

二、聚焦失能半失能老年人家庭養(yǎng)老床位建設和上門服務

居家社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動包括兩項重點任務，即支持項目地區(qū)面向經(jīng)濟困難的失能部分失能老年人建設家庭養(yǎng)老床位、提供居家養(yǎng)老上門服務，推進項目地區(qū)基本養(yǎng)老服務體系建設，對周邊地區(qū)居家社區(qū)基本養(yǎng)老服務發(fā)展起到示范引領、輻射帶動作用。三批提升行動計劃建設近30萬張家庭養(yǎng)老床位、提供近60萬人次居家養(yǎng)老上門服務。

從各省份參與項目地區(qū)來看，湖南、廣西項目地區(qū)最多，各有6個；黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、廣東、四川、云南、甘肅12個省份各有5個地區(qū)開展提升行動。

從項目地區(qū)工作模式來看，各地政策支持、服務方式、財政投入等方面有所差異。各地區(qū)先后出臺居家社區(qū)養(yǎng)老服務提升行動實施方案，北京《朝陽區(qū)養(yǎng)老家庭照護床位建設管理實施細則(試行)》、福建《福州市家庭養(yǎng)老床位建設和服務實施辦法》、江西《南昌家庭養(yǎng)老床位服務規(guī)范》等專項文件印發(fā)，為提升行動提供了政策支持。在居家養(yǎng)老上門服務內(nèi)容方面，大致包括生活照料、基礎照護、探訪關愛、健康管理、委托代辦、精神慰藉、信息化管理、社工介入服務等。在家庭養(yǎng)老床位建設方面，服務主體、資金支持等各有不同。

表1 居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動項目地區(qū)家庭養(yǎng)老床位建設情況

從提升行動工作進展來看，2021年居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動已完成驗收，根據(jù)驗收評價標準，從項目組織管理、規(guī)范標準制定、資金管理、家庭養(yǎng)老床位建設、居家養(yǎng)老上門服務、配套支持保障、典型經(jīng)驗總結(jié)等七方面進行驗收，山東淄博和濱州、湖南衡陽等9個地區(qū)驗收為“優(yōu)秀”。3月份剛啟動驗收的第二批居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動，驗收評價標準相較第一批新增“過程管理”評估，注重試點地區(qū)季度通報情況。

三、養(yǎng)老助餐成居家社區(qū)養(yǎng)老服務建設熱點

3月份，養(yǎng)老助餐重點集中在完善老年助餐服務設施配置和功能布局。北京、天津、上海、山東淄博、江西南昌、廣西南寧等居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動試點地區(qū)出臺了助餐政策。

助餐被納入民生實事，開展助餐專項行動。山東青島明確提出2024年養(yǎng)老助餐場所建設指標，山西太原、甘肅蘭州等地將打造老年助餐示范點。青島將建設500處以助餐為主要功能的社區(qū)（村）養(yǎng)老服務站（點），全市已有1224處老年助餐服務機構(gòu)投入運營，助餐補貼擴大到65周歲及以上常住老年人，13萬老年人享受到有補貼的助餐服務。蘭州、太原將分別打造40個、22個社區(qū)老年助餐示范點。

配套專項資金支持，強化老年助餐服務能力。河北石家莊裕華區(qū)財政列支專項資金270萬元發(fā)展“嵌入式”養(yǎng)老，區(qū)域性養(yǎng)老中心來建設運營，引入社區(qū)日間照料站，自站點建成以來，每年為全區(qū)老年人提供生活照料服務68000余人次、助餐供餐8000余人次、文化娛樂9000余場次等，不斷豐富養(yǎng)老服務內(nèi)容。

開發(fā)助餐服務信息平臺，發(fā)展老年智慧助餐。北京西城探索養(yǎng)老服務機構(gòu)及老年配餐中心助餐、單位食堂專區(qū)（窗）助餐、餐飲企業(yè)參與養(yǎng)老助餐、集中配送單位服務4種模式。2021年啟動全市首個養(yǎng)老助餐數(shù)字化試點“父母食堂”平臺，建設“網(wǎng)絡平臺+驛站+第三方膳食營養(yǎng)評估+數(shù)據(jù)跟蹤反饋”老年餐服務模式，現(xiàn)已實現(xiàn)全區(qū)15個街道、263個社區(qū)全覆蓋，全區(qū)“父母食堂”已達到259家，助餐平臺每天在線下單的數(shù)量達到3000余份。杭州“‘全城通”智慧養(yǎng)老助餐”納入“浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)典型經(jīng)驗名單”之一，模式推出一年多以來，已接入老年食堂突破1000家，累計服務900萬人次，助餐優(yōu)惠總額超過4200萬元。

四、以社區(qū)互助為載體，多主體參與促進居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展

在居家社區(qū)養(yǎng)老服務方面，通過低齡老人幫扶高齡老人，培育銀發(fā)志愿者隊伍，創(chuàng)建多主體參與的互助養(yǎng)老模式。

養(yǎng)老服務“時間銀行”互助模式。政府通過政策設計，鼓勵志愿者為老年人提供養(yǎng)老服務，按一定的規(guī)則記錄儲存服務時間，當年老需要時可提取時間兌換服務。典型代表如南京于2019年在全國率先探索建立市級層面養(yǎng)老服務“時間銀行”，鼓勵和引導低齡老人、年輕人等加入養(yǎng)老服務隊伍中成為志愿者，開展助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、精神文化生活服務項目，到2023年，已注冊志愿者4.6萬人、服務對象8萬人，完成服務訂單68.3萬個。

“政府部門指導+社工機構(gòu)引導+互助組織負責+社會力量協(xié)同”四方參與的互助養(yǎng)老服務模式。其中，政府負責政策制定、資金投入、設施修建、監(jiān)督評估等，社工機構(gòu)負責宣傳引導、服務開展、組織培育、機制搭建等，社會力量通過資金援助、物質(zhì)捐贈、愛心服務等形式參與；居民通過活動參與、互幫互助等形式進行自助互助養(yǎng)老。重慶市大足區(qū)民政局實行四方參與的互助養(yǎng)老模式，已在全區(qū)171個村推廣。

村居睦鄰互助養(yǎng)老服務模式。通過以村為單位，以睦鄰互助點為紐帶，整合閑置房屋、熱心村民等資源力量，探索以鄰里互助方式解決農(nóng)村居家養(yǎng)老問題。該種模式以山東威海文登區(qū)為代表，將閑置房屋改造成睦鄰互助點、熱心村民培訓成專業(yè)互助員、互助活動規(guī)范為標準化服務，引入幸福餐桌、醫(yī)療服務、志愿活動，打造智能化監(jiān)管體系保證服務質(zhì)量，做出睦鄰互助信用積分激勵機制，區(qū)級設立文登“孝善基金”保障財力支持運營，形成“睦鄰互助點+互助員+五項服務”的互助養(yǎng)老服務體系。2021年在澤庫鎮(zhèn)、澤頭鎮(zhèn)所轄村試點設立睦鄰互助點以來，年均提供服務6.6萬次，523名試點村老人實現(xiàn)村居幸福養(yǎng)老。

五、公益慈善資源參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務呈現(xiàn)新趨勢

多地不斷深挖公益慈善資源潛力，其參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務的渠道更加順暢、模式探索更加多元、協(xié)同治理成效發(fā)揮更加顯著。新修改的慈善法提出“國家鼓勵有條件的地方設立社區(qū)慈善組織，加強社區(qū)志愿者隊伍建設，發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)”，為公益慈善資源更加積極主動參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務提供了法律支持。

探索社區(qū)養(yǎng)老服務聯(lián)合體模式。2021年以來，中國公益研究院聯(lián)合泰康溢彩公益基金會在北京海淀區(qū)花園路街道北航社區(qū)和北太平莊街道師范大學社區(qū)、朝陽區(qū)呼家樓街道金臺社區(qū)探索單位社區(qū)智慧養(yǎng)老服務聯(lián)合體?，F(xiàn)北航社區(qū)養(yǎng)聯(lián)體已啟動運營兩年多，基本形成街道領導、社區(qū)黨政主導、學校支持、公益助力、科技賦能、社會參與、專業(yè)服務、智庫推動的多方共建養(yǎng)聯(lián)體工作格局。結(jié)合各社區(qū)養(yǎng)老服務基礎和資源，金臺社區(qū)養(yǎng)聯(lián)體于2024年1月份掛牌運營，積極探索社區(qū)黨政主導、多主體支持、搭建供需對接平臺，第三方負責日常運營的模式，破解單位社區(qū)養(yǎng)老難點、堵點、痛點。

創(chuàng)新“五社聯(lián)動”社區(qū)養(yǎng)老服務聯(lián)動機制。2023年，中國公益研究院聯(lián)合騰訊公益慈善基金會在北京東城、西城、朝陽、海淀、門頭溝5個區(qū)11個街道的15個社區(qū)正式啟動“五社聯(lián)動”社區(qū)養(yǎng)老公益模式創(chuàng)新項目，注重社區(qū)“五社聯(lián)動”機制建設，打造可持續(xù)、示范性社區(qū)養(yǎng)老模式。經(jīng)過近一年服務開展，初步形成一批“五社聯(lián)動”社區(qū)養(yǎng)老模式，比如借助“黨建工作協(xié)調(diào)會”，深化“黨建帶群建+社區(qū)互助”養(yǎng)老服務模式；發(fā)揮“社區(qū)賢人”優(yōu)勢，搭建社區(qū)自治共治平臺模式；借助社區(qū)公益基金平臺，建立起多元、可持續(xù)的慈善伙伴關系和社區(qū)共治機制；依托“社區(qū)智慧養(yǎng)老服務聯(lián)合體+高校志愿者”資源，開展個案服務等補充性為老服務模式；加強“五社”資源標準化建設，創(chuàng)新“五社聯(lián)動”服務機制模式等。

六、探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合多元模式，提升社區(qū)居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務能力

多地從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務供給、模式探索、投入保障等方面提升居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務能力。

探索“五床聯(lián)動”模式。上海靜安區(qū)2022年首創(chuàng)“五床聯(lián)動”居家和社區(qū)整合性照護服務模式，即以“家庭養(yǎng)老床位”為核心，按照老年人健康預防、疾病診治、長期照護、臨終關懷的綜合需求，積極推動家庭養(yǎng)老床位、養(yǎng)老機構(gòu)床位、家庭病床、醫(yī)療病床（區(qū)內(nèi)一級、二級醫(yī)院的治療病床）和安寧療護病床（臨終關懷病床）之間的服務轉(zhuǎn)介、信息互通、資源共享，形成“五床”之間相互可接續(xù)的聯(lián)動模式。通過家醫(yī)上門巡診、新建家庭病床、開展健康宣教等方式提升服務水平。

家庭病床建立市級統(tǒng)籌機制。河南鄭州市2023年啟動家庭病床試點，鄭州九院設立家庭病床服務管理指導中心統(tǒng)一質(zhì)控、服務管理及指導，第一批試點單位包括鞏義縣涉村衛(wèi)生院等156家基層醫(yī)療單位。上海是我國最早實施家庭病床便民服務的地區(qū)，2012年成立上海市社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會家庭病床服控制質(zhì)量委員會，2020年成立上海市家庭病床服務質(zhì)量控制中心發(fā)揮主體質(zhì)控作用，宏觀調(diào)控家庭病床工作的發(fā)展方向。市級統(tǒng)籌的家庭病床管理質(zhì)控平臺將促進申請程序、服務流程、服務行為、質(zhì)量評估等規(guī)范化、統(tǒng)一化，提升其服務治療和發(fā)展水平。

搭建“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)盟”實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。遼寧錦州醫(yī)科大學附屬第三醫(yī)院與錦州市養(yǎng)老綜合服務中心簽署《醫(yī)養(yǎng)合作協(xié)議》，在全市率先搭建“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)盟”，建立“以錦州市養(yǎng)老綜合服務中心為依托、醫(yī)院為載體、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的新養(yǎng)老服務”健康特色體系，共同打造優(yōu)質(zhì)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范品牌，實現(xiàn)養(yǎng)老與醫(yī)療服務的充分融合。此外，多地鼓勵公辦和民辦醫(yī)療機構(gòu)利用閑置醫(yī)療資源拓展養(yǎng)老服務，把閑置醫(yī)療床位改造為養(yǎng)老床位并調(diào)整功能區(qū)域，實現(xiàn)把服務送到老年人床邊、把健康帶到老年人身邊。