導(dǎo)語：
作為新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）的重點內(nèi)容，強制報告制度在我國經(jīng)歷了近八年的發(fā)展歷程。2020年5月，最高檢等九部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）是目前為止我國關(guān)于強制報告制度最為具體、全面、可操作性的規(guī)定。文末附報告下載鏈接。
2021年4月25日，國際救助兒童會（英國）北京代表處（以下簡稱救助兒童會）和北京師范大學(xué)中國公益研究院（以下簡稱中國公益研究院）聯(lián)合發(fā)布最新研究報告《中國侵害未成年人案件強制報告制度現(xiàn)狀調(diào)查研究》（以下簡稱《報告》）。這是全國首個全面探究強制報告制度現(xiàn)狀的研究報告[1]。
2020年是我國強制報告制度完善和發(fā)展的關(guān)鍵一年，救助兒童會聯(lián)合中國公益研究院開展了為期四個月的實地調(diào)研，旨在為讀者解答：為什么要推出強制報告制度？我國強制報告制度是如何發(fā)展的？大眾是否了解強制報告？強制報告的落實現(xiàn)狀如何？執(zhí)行中難點有哪些？如何通過培訓(xùn)和政策解決這些困難？
我國兒童侵害案件一直存在發(fā)現(xiàn)、上報、干預(yù)、聯(lián)動和追責(zé)等方面的困難，而近年來隨著“兒童侵害”案件越來越多的浮出水面，均受到了社會各界的高度重視。研究團隊主要以九部門頒布的《意見》為主要政策參考，主要嘗試探究了以下四個研究問題：
中國大陸地區(qū)強制報告制度的發(fā)展歷程
中國現(xiàn)行的強制報告制度與聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》框架、美國、加拿大、澳大利亞和中國臺灣地區(qū)的強制報告制度的異同
責(zé)任主體的報告意識和履職能力
我國現(xiàn)行強制報告制度的執(zhí)行情況和主要難點
1. 歷程回顧：中國大陸強制報告制度政策法律日益完善
強制報告，全稱為“侵害未成年人案件強制報告制度”。我國的強制報告制度起步較晚，2013年，“兩高兩部”聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》是我國第一項關(guān)于強制報告制度的具體規(guī)定。2015年,中華人民共和國反家庭暴力法》首次在法律層面規(guī)定強制報告的相關(guān)內(nèi)容。2016年,國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》將強制報告作為四項重要的兒童保護機制之一提出。2020年是強制報告制度完善和發(fā)展的關(guān)鍵一年。在最新修訂的《未成年人保護法》中，我國首次將強制報告納入未成年人保護法律體系，并新增七處涉及強制報告的內(nèi)容。
2.國際視角：強制報告制度成為國際社會保障兒童權(quán)利的有力法律手段
強制報告制度起源于美國，在亞洲國家和地區(qū)的覆蓋率達到72%[2]。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》作為受到普遍認可的公約是各國制定和完善強制報告制度的原則性文件，《兒童權(quán)利公約》中的第19條、第20條第1款和第34條是強制報告制度的指導(dǎo)性原則。
各國和地區(qū)在實踐中引入與完善強制報告制度，據(jù)統(tǒng)計美洲國家中強制報告制度覆蓋率達90%，歐洲達86%，非洲達77%，亞洲則為72%左右[3]。美國、加拿大和中國臺灣地區(qū)均將軀體暴力、精神暴力、性暴力和忽視暴力納入應(yīng)該報告的情形，澳大利亞部分地區(qū)則只包含軀體暴力和性暴力。加拿大還將兒童色情納入應(yīng)該報告的情形。美國、加拿大、澳大利亞和中國臺灣地區(qū)均把地方兒童保護部門或由政府授權(quán)的兒童保護機構(gòu)作為接收報告的機構(gòu)，中國大陸地區(qū)將公安機關(guān)作為主要報告接收對象[4]。美國、加拿大、澳大利亞和中國臺灣地區(qū)均有隱私保護條款，對報告人和兒童的個人信息進行保密；美國部分州有特殊職業(yè)免責(zé)條款。
3.問卷調(diào)查：大家對強制報告的了解程度
《報告》發(fā)現(xiàn)強制報告制度的普及程度有提升空間。根據(jù)實地調(diào)研收集的360份問卷，《報告》發(fā)現(xiàn)：
約有45%的社工和30%的兒童主任沒有聽說過強制報告制度，僅有18%的社工和26%的兒童主任了解或非常了解強制報告制度。
接受過強制報告相關(guān)培訓(xùn)的社工為27%，兒童主任則為70%。
無論是社工還是兒童主任，沒有進行強制報告的主要原因都是“擔(dān)心孩子受到更大傷害”和“無法確認孩子是否真的受到侵害或虐待”。
圖表 1：兒童主任和社工不選擇強制報告的原因
4.案例分析：落實過程仍然困難重重
根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，落實強制報告制度主要涉及三個維度：適用條件、報告機制和響應(yīng)機制。在我國的基層實踐下，適用條件維度的主要環(huán)節(jié)是“識別侵害”；報告機制的主要包括兩個環(huán)節(jié)，“是否報警”和“公安受理”；響應(yīng)機制主要包括四個環(huán)節(jié)，“立案偵查/受案審查”、“取證環(huán)節(jié)”、“后續(xù)服務(wù)”和“失職追責(zé)”。
圖表 1我國強制報告制度流程
落實強制報告制度的困難主要出自以上七個環(huán)節(jié)，《報告》發(fā)現(xiàn)突出的難點包括政策制度的宣傳力度有待提升、對兒童侵害的認知有待統(tǒng)一、責(zé)任主體的報警意愿有待提高、民警接案受理工作有待完善、追責(zé)機制有待落實、私下調(diào)解的情況有待避免、后續(xù)服務(wù)的供給有待完善和提升。
表格 1強制報告制度的環(huán)節(jié)和難點
5.發(fā)展建議：全社會攜手共促強制報告制度的落實
首要的措施是提高強制報告的普及程度和提升責(zé)任主體的報告意識。
常規(guī)的政策倡導(dǎo)和社區(qū)宣傳，各級政府和各類社會組織可以對相關(guān)責(zé)任主體進行集中培訓(xùn)。
國際救助兒童會和中國公益研究院聯(lián)合開發(fā)的網(wǎng)絡(luò)課程《強制報告十分鐘課堂》是關(guān)于強制報告的較為完整的宣傳和培訓(xùn)材料，涵蓋強制報告的背景、報告情形、報告技巧和案例剖析等內(nèi)容。
其次，建立信息歸口機制和建立分級分類機制能夠有效提升兒童侵害事件的處理效率。
依托現(xiàn)有的未成年人關(guān)愛保護聯(lián)席會議制度或未成年人保護協(xié)調(diào)機制，各級政府可以對兒童侵害事件進行信息登記，利于推進后續(xù)救助。
依靠分級分類，未保協(xié)調(diào)機制可以依據(jù)具體情況將兒童侵害案件報告給公安機關(guān)、民政部門或教育部門，方便案件分頭推進。分級分類機制和信息歸口機制是相輔相成的，信息歸口是基礎(chǔ)，分級分類是后續(xù)。
最后，各級政府可以推動建立“一站式”救助保護中心?！耙徽臼健弊鳛橐环N特殊的取證環(huán)節(jié)，能夠有效降低兒童在取證時受到的二次傷害。
對于性侵害等特殊案件來說，反復(fù)詢問兒童會帶來二次傷害，部分責(zé)任主體可能會因為兒童受到更多傷害而放棄報告。通過設(shè)置“一站式”救助保護中心，降低兒童在取證時受到的二次傷害，能夠有效減少責(zé)任主體對于“擔(dān)心兒童受到更大的傷害”的顧慮，從而增加報告主動性。
此外，還可以在學(xué)校和醫(yī)院建立聯(lián)絡(luò)員機制、完善報告熱線和平臺、建立和完善臨時安置機制，以上措施都能夠促進強制報告制度的落地。
《報告》數(shù)據(jù)主要來源于調(diào)查問卷、一對一訪談、焦點小組訪談和現(xiàn)場觀察等，調(diào)查地區(qū)涵蓋云南、湖南、廣東和安徽等省份的部分地區(qū)。調(diào)研時間為2020年8月至12月，共收集360份問卷，采訪51位訪談對象，分析18個案例。問卷調(diào)查對象為兒童主任和社工，訪談對象包括社區(qū)工作者、社工、教師，以及民政部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)和婦聯(lián)等部門工作人員等。
注釋：
[1] 本研究的強制報告制度特指侵害未成年人案件的強制報告制度。
[2] 兩高兩部指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部。
[3] Tom Perry, “Child abuse needs mandatory reporting to create a high-risk environment for paedophiles.”,The Independent, 2015.
[4] 九部門《意見》規(guī)定公安機關(guān)為報告對象，新《未保法》規(guī)定除了報告給公安機關(guān)，還要向民政和教育部門報告。因新《未保法》尚未生效，故本文表述以九部門《意見》為準。
想要獲取報告全文可以使用電腦點擊鏈接http://www.savethechildren.org.cn/news-publication進行下載。
